Чому запропонований Президентом законопроект про внесення змін до Конституції, що стосуються децентралізації влади, викликав чергову хвилю обурення?
У команди нинішнього Президента України Володимира Зеленського є серйозна ключова помилка, про яку давно говорять експерти, – це відсутність системного діалогу і налагодженої комунікації із суспільством. Черговим свідченням цього став запропонований главою державою проєкт закону про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади) №2598. Він був розміщений на сайті парламенту 13 грудня. Документ визначає діяльність префекта, передбачає створення виконкомів в обласних радах і встановлює терміни діяльності обласних державних адміністрацій. Окрім цього, пропонує запровадити перелік адміністративно-територіальних одиниць: громада, округ (замість районів. – Авт.), область.
Громада стане первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. І це означає, що реформа із децентралізації влади продовжиться. Водночас, на думку представників самоврядування, запропоновані законопроєктом зміни до Конституції містять ознаки централізації влади, звужують статус органів місцевого самоврядування та надмірно розширюють контрольні повноваження держави в особі префектів і президента. У плюсах та мінусах нового законопроєкту допомагав розібратися голова громадської організації “Ресурсно-інформаційний центр “Громади Вінниччини” Андрій Кавунець.
- Запропонований президентом законопроєкт по суті закріплює і унормовує саму реформу і продовжує той напрямок адміністративно-територіального устрою, який був започаткований ще у 2014 році під час оприлюднення Концепції місцевого самоврядування. Принципових відмінностей я не бачу, і добре, що такий законопроєкт з’явився, оскільки було б нелогічним вже фактично на фінальному етапі проведення реформ змінювати курс. Хоча в принципі багато експертів вважають, що реформу можна було б продовжити і без внесення змін до Конституції України, але саме ці зміни стануть політичною декларацією однозначності завершення реформи.
- У законопроєкті прописана трирівнева система організації влади, як це діятиме на практиці?
- Так, у законопроєкті закріплюється діюча сьогодні трирівнева система територіальної організації влади, але зі змінами назв: тепер ми матимемо громаду – округ – область. Позитивом є і те, що законопроєкт передбачає розділення виконавчої і самоврядної влади, тобто в областях і округах будуть представники центральної влади, президента і Кабміна в особі префектів, а на всіх трьох рівнях безпосереднє надання послуг ляже на плечі виконкомів відповідних органів місцевого самоврядування. Однак я не побачив в цьому документі чіткого розділення компетенцій між різними щаблями влади. В ідеалі треба зробити так, як у Польщі, де діє окремий закон про самоврядування гміни (громади), самоврядування повіту (району), самоврядування воєводства (області). У нас – це питання відкрите, і як розподілятимуться повноваження – не прописано. Особливо це важливо у тій площині, щоб не було ієрархії завдань, тобто щоб різні щаблі влади не виконували ті самі завдання і не підпорядковувалися один одному. Це має бути прописане в окремих законах, які ухвалюватимуться у рамках наступних змін.
Однак значним плюсом є те, що відповідно до законопроєкту держава забезпечує співмірність фінансованих ресурсів і обсягу повноважень, а зміна компетенцій здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів. Тобто держава компенсуватиме витрати органам місцевого самоврядування згідно з їхніми чинними рішеннями. Що це означає? Наразі багато із сільських, селищних, міських ОТГ говорять про передачу повноважень та обов’язків громадам, але відсутність ресурсу на їхню реалізацію. Тобто стає зрозуміло: громада має виконувати роботу, а держава компенсувати витрати. - А що робитимуть префекти? Контролюватимуть?
- У цьому законопроєкті – так, але краще було б визначити їхнім завданням нагляд і моніторинг. Префекта призначатиме на термін до трьох років президент за поданням Кабміну. Відповідно до ст.120 префектам заборонено поєднувати свою діяльність з депутатством у будь-якій раді, і це добре. Адже досі у нас багато депутатів обласної ради є начальниками департаментів чи заступниками голови ОДА. І виходить, що вони самі ставлять завдання, самі виконують і самі себе контролюють. У запропонованому законопроєкті це питання знято і є чітка заборона, що префект не може мати жодного іншого представницького мандата і суміщати свою посаду з іншою роботою. Префекти почнуть виконувати свої завдання не пізніше 1 березня 2021 року.
- Щодо їхніх повноважень, то я досі не можу зрозуміти необхідності створення префектур в округах. Єдине логічне пояснення – з метою збереження централізованої вертикалі влади. У поляків представництво центральної влади є винятково на рівні області – це адміністрація воєводи. Воєвода здійснює нагляд за діяльністю рад і відповідністю їхніх рішень діючому законодавству в межах всієї області, і цього достатньо. Створюючи префектури ще й в округах, ми знову створюємо передумови для виникнення конфліктів між місцевим самоврядуванням і префектами на рівні округів. Більше того, префекти матимуть потужні повноваження, наприклад, окрім призупинення рішень ради – можуть припинити діяльність голови і депутатського корпусу, при чому без особливої відповідальності. Наприклад, префект призупиняє рішення ради з одночасним зверненням до суду – а суд визнає рішення ради відповідним закону. І так кілька разів. Виникає питання щодо відповідності займаній посаді префекта, але жодних запобіжників проти таких префектів не передбачено.
- Тобто префект контролюватиме відповідність чинному законодавству рішень органів місцевого самоврядування на всіх трьох рівнях, правильно? Рішення ухвалюватиме рада, а виконуватиме виконком?
- Так, і це абсолютно правильне рішення. Із самого початку передбачалось, що надання практично всіх функцій на кожному з рівнів організації влади ляже на органи місцевого самоврядування і відповідатимуть за це відповідні виконкоми рад. Але тут є проблема – немає чіткого розподілу цих повноважень окремо для кожного рівня. На сьогодні для базового рівня – громад – цей функціонал прописаний. Але не в Конституції, не в законі про місцеве самоврядування, а переважно у Бюджетному кодексі. Тобто визначено, на що громади можуть здійснювати видатки. Водночас функціоналу області і функціоналу округу досі немає. Тому складно зрозуміти, які саме завдання стоятимуть перед виконкомами окружних і обласних рад. Має бути документ, який розділить компетенції і визначить повноваження.
- Наприклад, зараз багато дискусій точиться навколо того, скільки округів має бути в областях. Один з проєктів для Вінниччини – три округи (райони), причому найбільший з них – Вінницький, з населенням майже 1 мільйон мешканців. Часто питають: три райони – це багато це чи мало? Але щоб розуміти, яким має бути округ, треба розуміти, які конкретно функції він виконуватиме, які можливі зони доступності до тих послуг, що надаються на рівні округу. Поки що це відкрите питання без відповіді.
- Окремо треба зазначити проблему забезпечення участі громадськості у процесах ухвалення рішень органами влади. Незрозумілою залишається норма, що стосується ухвалення рішень у громадах на основі результатів місцевих референдумів, ініціатив чи інших форм. Адже на сьогодні жодного закону про місцеві референдуми немає, як і немає нормативного врегулювання питань проведення зборів за місцем проживання, інших форм громадської активності. Тобто знову отримуємо ситуацію, коли мешканці позбавлені можливості впливати на орган місцевого самоврядування шляхом свого волевиявлення. І прикрі випадки відсутності такого волевиявлення вже були і не раз, зокрема коли проти об’єднання громади виступали голова громади чи депутати, а важелів впливу від мешканці не було – тільки у судовому поряду. Хоча закон про місцеві референдуми дозволив би реалізувати цю норму закону значно швидше і в повному обсязі. Хтось може сказати, що це небезпечно у певних умовах, що це може призвести до федералізації чи сепаратизму. Якщо у законі про місцеві референдуми чітко прописати питання, які можуть вирішувати на рівні місцевих громад і що вони не повинні суперечити Конституції, а також що не можуть розглядатись питання, що несуть загрозу суверенітету і територіальній цілісності держави – то ніякої небезпеки не буде, а мешканці зможуть висловлювати свою думку.
- А термін каденції місцевих рад? Чому його визначили на чотири роки? Президента і Верховну Раду ми обираємо на п’ять років?
- Відверто, я не зрозумів суті пропозиції, що голови окружних і обласних рад матимуть компетенцію протягом року, а потім “на основі ротації” їх змінюватимуть. Хочеться сподіватись, що у цій площині законодавці використають досвід Польщі. Маю на увазі, коли голова ради – це політична фігура, тобто він лише веде сесію і бере участь у підготовці сесійного засідання, та навіть зарплати не отримує. І окремо прописані функції виконкому, завданням якого і є надання послуг мешканцям. А от голова виконкому – це впливовий керівник, який займається організацією надання якісних послуг і контролює їх. Тобто розділено посади голови ради і голови виконкому – це дві окремі особи. Оскільки норма щодо ротації раз у рік прописана тільки для голів рад, тому я сподіваюся, що голова ради – це дійсно буде політична фігура, і щоб не було політичної заангажованості, його мінятимуть один раз на рік. А голова виконкому обиратиметься один раз на каденцію і це, власне, буде головний виконавець. Але чи мої припущення правдиві, наразі невідомо, бо детально усі ці моменти не прописані. Більше того, це складно зрозуміти пересічним людям, адже зараз у нас голова ради і голова виконкому – це одна і та ж особа. Тому я вважаю, що вносячи зміни до Конституції відповідно до запропонованого законопроєкту, слід напрацювати низку законів, які на часі. Тобто цей проєкт закону більше рамковий документ, який прописаний у межах Концепції і який потребує детальних нормативних уточнень.
- Однак Асоціація міст України вже заявила, що такі зміни до Конституції загрожують реформі. Роль префектів вона визначає “прокурорським наглядом, але під “новою вивіскою”, а трирівневий адмінтерустрій – суперечливим, бо він скасовує статуси Києва, Севастополя та міст обласного значення. Асоціація сподівається на доопрацювання проєкту змін до Конституції у ході розгляду у парламенті. Інакше під егідою децентралізації Україна ризикує отримати владну вертикаль старого зразка замість європейських інституцій місцевої демократії.
Слідкуйте за новинами у Телеграм
Ще більше фото в Instagram
Підписуйтесь на нас у Facebook